Algunos apuntes desde la economía y política sobre el federalismo argentino

Sebastián Freille [UCC/UNC]³

2025-05-22

Introducción, temas y objetivo

El objetivo de esta presentación es doble
1. Destacar algunas tendencias de largo plazo en el funcionamiento del federalismo fiscal argentino \(\longrightarrow\) características estructurales que trascienden gobiernos y políticas económicas
2. Reflexionar sobre algunos desafíos que enfrenta el país en relación a la dimensión vertical del funcionamiento del Estado para el logro de crecimiento y desarrollo económico sostenido

Evidencia empírica sugiere en general una baja capacidad y alta ineficiencia para equilibrar diferencias económicas [Tommassi et al (2001), Porto (2004), Figueras et al (2009), Grotz y Llach (2013), Moncarz et al (2017), Porto y Puig (2023)], sociales [Capello et al (2013), González (2014)] y político-institucionales [Gibson y Calvo (2000), Ardanaz y Leiras (2010), Jones y Meloni (2010), Gervasoni (2010), Bonvecchi y Lodola (2011)]
Reglas de juego limitan juego del juego y el conjunto de resultados posibles \(\longrightarrow\) federalismo argentino no necesariamente funciona “mal” sino como era previsible
- ausencia de leyes y acuerdos sólo agrega mayor discrecionalidad
Tensión creciente entre mayor “localización” y “concentración” de la actividad económica y cantidad/calidad de fuentes de financiamiento subnacionales [Oates]

Hay dos características centrales y estructurales del federalismo argentino
1. Desigual distribución de potestades tributarias y de gasto \(\longrightarrow\) origina un desequilibrio fiscal vertical
2. Esquema financiero compensatorio \(\longrightarrow\) régimen de coparticipación federal

Dif. Recursos-Gastos	1980	2000	2016	2022
Balance GN (Nacional)	7.0	27.0	17.0	23.0
Balance GP (Provincial)	-6.0	-23.0	-12.0	-19.0
Balance MU (Municipal)	-1.0	-4.0	-4.0	-4.0

Tendencia secular al crecimiento del gasto público de todos los niveles
- diferencias en nivel y variabilidad
  - nivel provincial crece a mayor tasa que otros niveles
Gasto público de nivel provincial mucha menor dispersión que el nivel nacional \(\longrightarrow\) probablemente refleje mayor poderío y estabilidad política en nivel subnacional
- producto de reglas institucionales –sistema de pluralidad, menor accountability, límites a la reelección.

En su conjunto, los gobiernos provinciales tienen una alta dependencia financiera del gobierno nacional en torno al 48%
- pero la media esconde ciertas heterogeneidades –i.e mientras que los recursos propios (ROP) de las provincias grandes (PBA, Córdoba, y Santa Fe) y las patagónicas representan más del 50% del total de sus recursos, para las provincias del NOA y NEA este porcentaje es menos del 25%
La composición de los ROP es incluso un tema más delicado \(\longrightarrow\) provincias deben recurrir cada vez más a impuestos más distorsivos e inequitativos

En promedio las provincias argentinas pasan de 57.32% en 1984 a 83.18% en 2024
- se produce una sustitución gradual de impuestos patrimoniales (directos) por impuestos a las ventas (indirectos)
- relativa homogeneidad provincial con notable excepción de Tierra del Fuego en que la participación de IIBB se mantiene debajo de 60% –principalmente regalías y derechos hidrocarburífero; y otros fondos de financiamiento específicos

Contra-argumento positivo a la teoría normativa del federalismo fiscal \(\longrightarrow\) hipótesis del efecto matamoscas (flypaper effect)
- observacion empírica de que aumentos en las transferencias (verticales) no condicionadas suelen estar asociadas a mayor impacto sobre el gasto público que aumentos en el ingreso privado
  - va en contra de la intuición del votante mediano
¿Existe un efecto matamoscas en Argentina?

Tanto transferencias presupuestarias (no automatícas) como las transferencias automáticas (por régimen de Coparticipación) tienen un alto grado de no condicionalidad
- libre disponibilidad para uso sin considerar eficiencia económica
Evidencia de crecimiento desproporcionado de bienes y servicios no transables en provincias vis-a-vis sector privado –prima salarial del sector público, desincentivo a relocalizar empresas
- posible sobredimensionamiento del empleo público
¿causalidad o mera correlación? evidencia de gasto político –targeting de gasto público social

Por razones de diseño institucional y de funcionamiento, el federalismo existente en Argentina tiende a generar una suerte de tormenta perfecta cuando existe una alta competencia y fragmentación electoral

Ejecutivo nacional con bajo caudal electoral, legislativo nacional fragmentado y opositor, gobernadores provinciales con alto apoyo electoral

Poderío electoral relativo

Reducir dependencia provincial de impuestos distorsivos. Reducción y phasing out de IIBB, armonización y coordinación tributaria, revalúo impuestos patrimoniales \(\longrightarrow\) CF2017 no CF2021
Impuestos nacionales para redistribución, impuestos subnacionales para provisión. Revisión de distribución de impuestos nacionales entre Nación y provincias \(\longrightarrow\) impuestos al \(Y\) (nacionales) para redistribución; impuestos al \(C\) (provinciales) para asignación

Promover correspondencia fiscal. Adecuar incentivos económicos y políticos a partir de asegurar un mínimo de provisión de bienes públicos a las provincias y municipios; expansiones por encima de ese nivel a partir de esfuerzo fiscal provincial
Reformas político-institucionales. Cuestiones de diseño institucional \(\longrightarrow\) corrección de la sobre-representación distrital por diseño (tanto en D como en S); suavización de la restricción política de facto de gobierno con representación minoritaria (duración de mandato presidencial y elecciones de medio término)